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PPP （政府和社會(huì )資本合作：Public-Private Partnership）

PPP（Public-Private Partnership），即政府和社會(huì )資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎設施的建設。按照這個(gè)廣義概念，PPP是指政府公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現合作各方達到比預期單獨行動(dòng)更為有利的結果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點(diǎn)是，政府對項目中后期建設管理運營(yíng)過(guò)程參與更深，企業(yè)對項目前期可研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長(cháng)，信息也更對稱(chēng)。

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫(xiě)，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營(yíng)管理能力的社會(huì )資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì )資本提供公共服務(wù)，政府依據公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)結果向社會(huì )資本支付對價(jià)。

PPP是以市場(chǎng)競爭的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，而且是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

PPP模式的意義

為什么PPP相關(guān)政策密集出臺，PPP模式的意義何在？

政府和社會(huì )資本合作模式是在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì )資本承擔設計、建設、運營(yíng)、維護基礎設施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門(mén)負責基礎設施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監管，以保證公共利益最大化。當前，我國正在實(shí)施新型城鎮化發(fā)展戰略。城鎮化是現代化的要求，也是穩增長(cháng)、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。立足國內實(shí)踐，借鑒國際成功經(jīng)驗，推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式，是國家確定的重大經(jīng)濟改革任務(wù)，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。

（一）推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式，是促進(jìn)經(jīng)濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的必然要求。政府通過(guò)政府和社會(huì )資本合作模式向社會(huì )資本開(kāi)放基礎設施和公共服務(wù)項目，可以拓寬城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，有利于整合社會(huì )資源，盤(pán)活社會(huì )存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟增長(cháng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟結構調整和轉型升級。

（二）推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式，是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規范的政府和社會(huì )資本合作模式能夠將政府的發(fā)展規劃、市場(chǎng)監管、公共服務(wù)職能，與社會(huì )資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng )新動(dòng)力有機結合，減少政府對微觀(guān)事務(wù)的過(guò)度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會(huì )資本合作模式要求平等參與、公開(kāi)透明，政府和社會(huì )資本按照合同辦事，有利于簡(jiǎn)政放權，更好地實(shí)現政府職能轉變，弘揚契約文化，體現現代國家治理理念。

（三）推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式，是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容。根據財稅體制改革要求，現代財政制度的重要內容之一是建立跨年度預算平衡機制、實(shí)行中期財政規劃管理、編制完整體現政府資產(chǎn)負債狀況的綜合財務(wù)報告等。政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買(mǎi)服務(wù)，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長(cháng)期財政規劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。推廣使用“PPP”模式，是支持新型城鎮化建設的重要手段。有利于吸引社會(huì )資本，拓寬城鎮化融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制。

PPP模式分類(lèi)
　　從廣義的層面講，公私合作（PPP）應用范圍很廣，從簡(jiǎn)單的，短期（有或沒(méi)有投資需求）管理合同到長(cháng)期合同，包括資金、規劃、建設、營(yíng)運、維修和資產(chǎn)剝離。PPP安排對需要高技能工人和大筆資金支出的大項目來(lái)說(shuō)是有益的。它們對要求國家在法律上擁有服務(wù)大眾的基礎設施的國家來(lái)說(shuō)很有用。公私合作關(guān)系資金模式是由在項目的不同階段，對擁有和維持資產(chǎn)負責的合作伙伴所決定。PPP廣義范疇內的運作模式主要包括以下幾種：
　?。?）建造、運營(yíng)、移交（BOT）
　　私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴被授權在特定的時(shí)間內融資、設計、建造和運營(yíng)基礎設施組件（和向用戶(hù)收費），在期滿(mǎn)后，轉交給公共部門(mén)的合作伙伴。
　?。?）民間主動(dòng)融資（PFI）
　　PFI是對BOT項目融資的優(yōu)化，指政府部門(mén)根據社會(huì )對基礎設施的需求，提出需要建設的項目，通過(guò)招投標，由獲得特許權的私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行公共基礎設施項目的建設與運營(yíng)，并在特許期（通常為30年左右）結束時(shí)將所經(jīng)營(yíng)的項目完好地、無(wú)債務(wù)地歸還政府，而私營(yíng)部門(mén)則從政府部門(mén)或接受服務(wù)方收取費用以回收成本的項目融資方式。
　?。?）建造、擁有、運營(yíng)、移交（BOOT）
　　私營(yíng)部門(mén)為設施項目進(jìn)行融資并負責建設、擁有和經(jīng)營(yíng)這些設施，待期限屆滿(mǎn)，民營(yíng)機構將該設施及其所有權移交給政府方。
　?。?）建設、移交、運營(yíng)（BTO）
　　民營(yíng)機構為設施融資并負責其建設，完工后即將設施所有權移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營(yíng)該設施的長(cháng)期合同。
　?。?）重構、運營(yíng)、移交（ROT） 　　民營(yíng)機構負責既有設施的運營(yíng)管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設及其運營(yíng)管理，期滿(mǎn)將全部設施無(wú)償移交給政府部門(mén)。
　?。?）設計建造（DB）
　　在私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴設計和制造基礎設施，以滿(mǎn)足公共部門(mén)合作伙伴的規范，往往是固定價(jià)格。私營(yíng)部門(mén)合作伙伴承擔所有風(fēng)險。
　?。?）設計、建造、融資及經(jīng)營(yíng)（DB-FO）
　　私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴設計，融資和構造一個(gè)新的基礎設施組成部分，以長(cháng)期租賃的形式，運行和維護它。當租約到期時(shí)，私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴將基礎設施部件轉交給公共部門(mén)的合作伙伴。
　?。?）建造、擁有、運營(yíng)（BOO）
　　私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經(jīng)營(yíng)基礎設施部件。公共部門(mén)合作伙伴的限制，在協(xié)議上已聲明，并持續的監管。
　?。?）購買(mǎi)、建造及營(yíng)運（BBO）
　　一段時(shí)間內，公有資產(chǎn)在法律上轉移給私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴。建造、租賃、營(yíng)運及移交（BLOT）
　?。?0）只投資
　　私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴，通常是一個(gè)金融服務(wù)公司，投資建立基礎設施，并向公共部門(mén)收取使用這些資金的利息。

非融資性質(zhì)
　?。?）作業(yè)外包
　　政府或政府性公司通過(guò)簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)/個(gè)人承擔和完成，以期達到集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的。一般由政府方給作業(yè)承擔方付費
　?。?）運營(yíng)與維護合同（O&M）
　　私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴，根據合同，在特定的時(shí)間內，運營(yíng)公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權。
　?。?）移交、運營(yíng)、移交（TOT）
　　政府部門(mén)將擁有的設施的移交給民營(yíng)機構運營(yíng)，通常民營(yíng)機構需要支付一筆轉讓款，期滿(mǎn)后再將設施無(wú)償移交給政府方。

股權產(chǎn)權轉讓
　　政府將國有獨資或國有控股的企業(yè)的部分產(chǎn)權/股權轉讓給民營(yíng)機構，建立和形成多元投資和有效公司治理結構，同時(shí)政府授予新合資公司特許權，許可其在一定范圍和期限內經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)

合資合作
　　政府方以企業(yè)的資產(chǎn)與民營(yíng)機構（通常以現金方式出資）共同組建合資公司，負責原國有獨資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。同樣，政府將授予新合資公司特許權，許可其在一定范圍和期限內經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)。

第一，PPP融資是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動(dòng)，是項目融資的一種實(shí)現形式，主要根據項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來(lái)安排融資。項目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過(guò)政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來(lái)源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

　　第二，PPP融資模式可以使民營(yíng)資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風(fēng)險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)以特許權協(xié)議為基礎進(jìn)行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個(gè)周期負責。PPP方式的操作規則使民營(yíng)企業(yè)參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來(lái)，這不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能將民營(yíng)企業(yè)在投資建設中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項目中來(lái)，還能有效地實(shí)現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負債率都有值得肯定的現實(shí)意義。

　　第三，PPP模式可以在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖”。私營(yíng)部門(mén)的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無(wú)利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營(yíng)資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個(gè)問(wèn)題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線(xiàn)土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權等。通過(guò)實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)資本投資城市軌道交通項目的積極性。

　　第四，PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風(fēng)險的前提下，提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門(mén)和民營(yíng)企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設和運營(yíng)，由民營(yíng)企業(yè)負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風(fēng)險轉移給民營(yíng)企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險。同時(shí)雙方可以形成互利的長(cháng)期目標，更好地為社會(huì )和公眾提供服務(wù)。